瞭望丨戰(zhàn)略留白為首都未來留空間

　　文 |《瞭望》新聞周刊記者 駱國駿 孔祥鑫 烏夢達(dá) 趙旭

　　從景山公園拍攝的北京中軸線(5 月 26 日攝) 鞠煥宗攝 / 本刊

　　◇戰(zhàn)略留白是在未來發(fā)展的時間軸上提前預(yù)留和凍結(jié)一部分用地，以期在規(guī)劃遠(yuǎn)期能夠在城市集中建設(shè)區(qū)內(nèi)保留更多的藍(lán)綠空間和非建設(shè)用地，一方面為國家級重大戰(zhàn)略項目提供更多選址可能，另一方面增加貼近市民生活的生態(tài)休閑和康體游憩功能

　　◇132平方公里的戰(zhàn)略留白空間，是首都功能核心區(qū)東城區(qū)和西城區(qū)總面積的1.4倍，與卡塔爾首都多哈面積相當(dāng)，約等于六分之一個紐約、十二分之一個倫敦

　　◇北京所執(zhí)行的是“現(xiàn)狀減量”之后進(jìn)一步減量“留白”規(guī)劃建設(shè)用地，這相當(dāng)于從各區(qū)已經(jīng)允許開發(fā)建設(shè)的盤子里“割肉”

　　4月戰(zhàn)疫正酣，北京市發(fā)布重磅消息：已在全市規(guī)劃132平方公里“戰(zhàn)略留白”用地，并以市政府文件形式出臺了管理辦法，原則上2035年前不予啟用。

　　2017年，黨中央、國務(wù)院批復(fù)《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》，明確提出“減量發(fā)展”要求，確定了人口總量上限、生態(tài)控制線、城市開發(fā)邊界三條紅線。其中要求，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模減量，包括堅守建設(shè)用地規(guī)模底線，嚴(yán)格落實土地用途管制制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量提質(zhì)和集約高效利用。

　　北京戰(zhàn)略留白之策，為落實總體規(guī)劃提供戰(zhàn)略支撐，給城市長遠(yuǎn)發(fā)展預(yù)留高質(zhì)量發(fā)展空間，助力超大城市可持續(xù)發(fā)展。

　　戰(zhàn)略留白為首都長遠(yuǎn)發(fā)展留空間

　　戰(zhàn)略留白是在未來發(fā)展的時間軸上提前預(yù)留和凍結(jié)一部分用地，以期在規(guī)劃遠(yuǎn)期能夠在城市集中建設(shè)區(qū)內(nèi)保留更多的藍(lán)綠空間和非建設(shè)用地，一方面為國家級重大戰(zhàn)略項目提供更多選址可能，另一方面增加貼近市民生活的生態(tài)休閑和康體游憩功能。

　　戰(zhàn)略留白為保障中央功能、強(qiáng)化首都功能做好戰(zhàn)略預(yù)留。北京市規(guī)劃和自然資源委員會主任張維對《瞭望》新聞周刊記者表示，北京以世界眼光謀劃首都發(fā)展，在城市重要節(jié)點和軸線關(guān)鍵位置上，為服務(wù)首都城市戰(zhàn)略定位，即全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，預(yù)留具有戰(zhàn)略意義的空間。

　　南中軸上的留白就是為首都城市戰(zhàn)略定位服務(wù)的一個縮影。北京規(guī)劃在豐臺區(qū)南中軸區(qū)域預(yù)留約5平方公里戰(zhàn)略留白用地，向南在大興國際機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)預(yù)留約15平方公里戰(zhàn)略留白，結(jié)合南苑濕地森林公園等大尺度綠化建設(shè)，將強(qiáng)化和重塑南中軸的空間秩序，促進(jìn)北京地區(qū)南北均衡發(fā)展。

　　戰(zhàn)略留白為重點功能區(qū)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新孵化和待轉(zhuǎn)型地區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級進(jìn)行控制和預(yù)留。北京市規(guī)劃和自然資源委員會副主任楊浚告訴本刊記者，考慮到產(chǎn)業(yè)培育、成長及功能區(qū)的建設(shè)周期，在重點功能區(qū)周邊劃定留白區(qū)域，進(jìn)行土地預(yù)控管理，可為高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留空間資源。同時，對一部分待轉(zhuǎn)型、待騰退區(qū)域提前進(jìn)行管制干預(yù)，待轉(zhuǎn)型升級政策和實施路徑清晰之后再啟用實施，“這樣可以規(guī)避難以挽回的短視決策”。

　　本刊記者日前在調(diào)研中了解到，北京城市副中心文化旅游區(qū)在環(huán)球主題公園中部、南側(cè)、西側(cè)及東北側(cè)，共規(guī)劃約73公頃戰(zhàn)略留白用地。未來規(guī)劃承接環(huán)球影城外溢的產(chǎn)業(yè)需求，以及向東與張家灣古鎮(zhèn)和張家灣設(shè)計小鎮(zhèn)，向南與臺湖演藝小鎮(zhèn)，形成北京城市副中心南部的一條文創(chuàng)科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)帶。該戰(zhàn)略留白用地將在圍繞環(huán)球影城的文創(chuàng)科創(chuàng)功能達(dá)到一定規(guī)模后再適時啟用。

　　戰(zhàn)略留白為提升和改善人居環(huán)境品質(zhì)主動調(diào)控空間布局和用地結(jié)構(gòu)，同時有助于提高城市承載力和容錯率。張維表示，近年來，北京以拆除違法建設(shè)和疏解非首都功能為主要抓手，騰籠換鳥、調(diào)整結(jié)構(gòu)，疏解釋放出的空間資源，除了優(yōu)先補(bǔ)足群眾急需的公共服務(wù)設(shè)施之外，其余按照“先白后綠、非白即綠、亦白亦綠”的思路進(jìn)行處理。

　　傳統(tǒng)城市規(guī)劃傾向于提前“把指標(biāo)用滿、把用地鋪滿、把白地占滿”。“無論是著眼當(dāng)前發(fā)生的新冠肺炎疫情等重大突發(fā)情況，還是回顧北京城市規(guī)劃發(fā)展的歷史，都證明劃定比例合適的留白，為城市長遠(yuǎn)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展預(yù)留彈性空間，有助于提高城市承載力和容錯率，對首都而言意義深遠(yuǎn)。”張維說。

　　立足“兩個一百年”奮斗目標(biāo)推進(jìn)戰(zhàn)略留白

　　作為全國首個實施減量發(fā)展的城市，北京現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地要從高峰的2945平方公里，到2020年底減量到2860平方公里，2035年減少到2760平方公里。戰(zhàn)略留白是在用地規(guī)模減量基礎(chǔ)上，再預(yù)留132平方公里。

　　張維表示，雖然總規(guī)的規(guī)劃期是到2035年，但戰(zhàn)略留白還要著眼2050年，立足更長遠(yuǎn)的第二個百年奮斗目標(biāo)。“2035年藍(lán)圖，要給第二個百年預(yù)留空間，這體現(xiàn)了北京市委市政府更長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。”張維說。

　　北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長石曉冬在接受本刊記者采訪時算了一筆賬，132平方公里的戰(zhàn)略留白空間，是首都功能核心區(qū)東城區(qū)和西城區(qū)總面積的1.4倍，與卡塔爾首都多哈面積相當(dāng)，約等于六分之一個紐約、十二分之一個倫敦。他表示，特別是新版總規(guī)中，中央并沒有要求北京市進(jìn)行戰(zhàn)略留白，但寸土寸金的北京能主動抑制土地開發(fā)沖動，“一屆黨委政府把后幾屆的發(fā)展用地留下來，以期為落實國家級重大戰(zhàn)略項目等重要目標(biāo)提供選址可能，這種政績觀說易行難，體現(xiàn)了北京市委市政府的擔(dān)當(dāng)和決心”。

　　北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授林堅介紹，任何一個超大城市的發(fā)展，都需要在“謀定而后動”和“未定則先不動”之間尋求平衡、做出選擇。新時代新的發(fā)展理念和自然環(huán)境的硬約束，越來越對“攤大餅”式粗放發(fā)展敲響了警鐘。擺脫這種發(fā)展慣性，主動向集約節(jié)約高效發(fā)展轉(zhuǎn)型，成為未來城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

　　北京市委書記蔡奇表示，減量發(fā)展不是減少發(fā)展，而是通過減重、減負(fù)實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。減量發(fā)展、綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，成為首都追求高質(zhì)量發(fā)展的鮮明特征。

　　數(shù)據(jù)顯示，北京市提出減量發(fā)展戰(zhàn)略以來，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模連續(xù)兩年下降，減量約64平方公里，但全員勞動生產(chǎn)率卻從2017年人均22.7萬元提高到2019年人均26萬元以上。

　　以歷史耐心和戰(zhàn)略定力“啃硬骨頭”

　　與一般的“規(guī)劃留白”不同，北京所執(zhí)行的是“現(xiàn)狀減量”之后進(jìn)一步減量“留白”規(guī)劃建設(shè)用地，張維形象比喻，這相當(dāng)于從各區(qū)已經(jīng)允許開發(fā)建設(shè)的盤子里“割肉”，難度之大可想而知。

　　作為政府職能部門負(fù)責(zé)人，張維坦言，留白戰(zhàn)略的制定和推進(jìn)也曾面臨很大壓力。“減量留白的指標(biāo)任務(wù)，要落實到北京十六個區(qū)，落實到每一個地塊上，為此我們和各區(qū)先后磋商討論了6輪、歷時一年半。”最終的劃定方案，是市區(qū)之間反復(fù)磨合的結(jié)果，既體現(xiàn)了規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，也具備規(guī)劃實施的可操作性。為了防止各區(qū)減少用地、轉(zhuǎn)而提高容積率的增量發(fā)展沖動，北京市規(guī)劃和自然資源委員會還對留白用地上的規(guī)劃建筑規(guī)模進(jìn)行規(guī)劃預(yù)控，從而實現(xiàn)留白用地和建筑規(guī)模“雙控”管理。

　　改革爭在朝夕，落實難在方寸。張維表示，中央強(qiáng)調(diào)規(guī)劃上不作為，也是最大的失職，規(guī)劃部門必須主動作為。一方面，北京不遷就現(xiàn)狀，以前所未有的魄力，敢于向患有“疑難雜癥”的地區(qū)動真碰硬，劃定實地留白區(qū)域;另一方面，不畏懼未來，以堅定的歷史耐心和戰(zhàn)略定力，劃定規(guī)劃留白區(qū)域，探索了“實地留白+以綠看地”“規(guī)劃留白+減量置換”“戰(zhàn)略留白+騰退統(tǒng)籌”等新模式。

　　目前，北京規(guī)劃的132平方公里戰(zhàn)略留白用地已落實到144個地塊，其中2平方公里以上的地塊占42%，在南中軸的南苑機(jī)場區(qū)域、大興國際機(jī)場區(qū)域、城市副中心等重點區(qū)域均預(yù)留了大尺度的戰(zhàn)略留白空間。

　　本刊記者采訪發(fā)現(xiàn)，在短期利益與長期利益、局部利益與整體利益的考量當(dāng)中，北京各區(qū)也主動轉(zhuǎn)變思想觀念。北京市房山區(qū)率先公布了分區(qū)規(guī)劃，20平方公里的戰(zhàn)略留白面積位居各區(qū)前列。北京市房山區(qū)委書記陳清表示，大尺度留白也為房山“厚積薄發(fā)”儲備了強(qiáng)勁動力。

　　號稱“一棵大樹機(jī)會價值上億元”的廣陽谷城市森林公園占地4.4公頃，位于北京市西城區(qū)菜市口大街黃金地段。該公園建設(shè)前，現(xiàn)場停車混亂，垃圾傾倒現(xiàn)象嚴(yán)重，僅存幾十株老樹。

　　“當(dāng)時決策作為戰(zhàn)略留白用地還是很糾結(jié)的，真是下了很大決心啊。”北京市西城區(qū)委書記盧映川算了一筆賬，這里原本規(guī)劃建設(shè)廣安產(chǎn)業(yè)園，是金融街核心輻射區(qū)和重要產(chǎn)業(yè)園區(qū)。拆遷后土地成本就接近60億元，建成商業(yè)金融園區(qū)的潛在收益保守估算也在上百億元，未來帶給區(qū)財政的年收益也將以數(shù)十億元計。“但考慮到減量發(fā)展與功能優(yōu)化賬、生態(tài)環(huán)境保護(hù)賬、歷史文化風(fēng)貌保護(hù)賬、居民幸福生活賬……比起蓋樓帶來的財政增長，我們要用更大的歷史跨度審視決策，干部要對歷史負(fù)責(zé)，對城市負(fù)責(zé)。”盧映川說。

　　留白只增不減實施更需經(jīng)得起歷史檢驗

　　受訪專家和業(yè)內(nèi)人士告訴記者，戰(zhàn)略留白意義重大，特別要防止半拉子工程，確保經(jīng)得起歷史檢驗。

　　為強(qiáng)化監(jiān)管，北京市規(guī)劃和自然資源委員會提出，一是建立戰(zhàn)略留白資源儲備庫，總量上確保只增不減;二是流程上形成從規(guī)劃編制到實施管理，再到監(jiān)督運行的管理閉環(huán);三是監(jiān)管上將“領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手干預(yù)規(guī)劃用地事務(wù)留痕”制度細(xì)化落實到程序和規(guī)范中，每年城市體檢持續(xù)跟蹤;四是鼓勵公眾全程參與，加強(qiáng)對戰(zhàn)略留白用地的社會監(jiān)督。

　　與此同時，記者日前調(diào)研了解到，真正把戰(zhàn)略留白規(guī)劃實施落地，還面臨不少困難。在132平方公里戰(zhàn)略留白用地中，尚有部分屬于存在建筑物、構(gòu)筑物的規(guī)劃留白用地，其規(guī)模約64.5平方公里，占48%，現(xiàn)狀還有地上建筑規(guī)模約2200萬平方米。因此，從“規(guī)劃留白”到“實地留白”最終實現(xiàn)真正的“白”還需要經(jīng)過長期堅持不懈的努力。

　　北京市規(guī)自委引導(dǎo)各區(qū)政府制定工作安排，將對戰(zhàn)略留白用地內(nèi)建筑物、構(gòu)筑物及相關(guān)產(chǎn)權(quán)情況進(jìn)行調(diào)查摸底、分析評估，制定分類清理方案，在規(guī)劃實施過程中統(tǒng)籌土地開發(fā)類項目和戰(zhàn)略留白用地實施，綜合考慮人員安置、資源使用、成本分?jǐn)偤蛯嵤r序，加強(qiáng)資金測算和成本管理，尋找合理可行的實施政策和引導(dǎo)路徑。

　　記者了解到，北京市計劃將戰(zhàn)略留白實施方案納入國土空間近期建設(shè)規(guī)劃和年度實施計劃，確保2035年前實現(xiàn)實地留白，做到“地上物清零”和“低成本”“零成本”持有，讓留白“純度”更高。

　　此外，專家建議：

　　一是從宏觀層面，把戰(zhàn)略留白之策納入相關(guān)法律，從中央層面加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)，確保戰(zhàn)略留白用地更好服務(wù)首都功能。在實施上也應(yīng)加強(qiáng)央地協(xié)同，對于規(guī)劃留白用地上的央企、部隊等單位，如南中軸規(guī)劃戰(zhàn)略留白用地上的南苑機(jī)場等，需要進(jìn)一步完善工作對接機(jī)制，聯(lián)合發(fā)力，推動深層次的城市功能優(yōu)化和空間結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　二是從區(qū)域協(xié)同層面，從京津冀協(xié)同的空間整體統(tǒng)籌戰(zhàn)略留白。例如，北京大興國際機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)已預(yù)留了15平方公里戰(zhàn)略留白用地，可考慮從更大區(qū)域尺度在北京大興國際機(jī)場的河北部分統(tǒng)籌規(guī)劃一定的戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)。

　　三是探索約束和激勵并舉，不但落實約束機(jī)制，更要創(chuàng)新激勵機(jī)制，使各區(qū)政府更加主動落實戰(zhàn)略留白。

　　張維表示，總的來看，戰(zhàn)略留白規(guī)劃是北京市委、市政府的高點部署、長遠(yuǎn)謀劃，這將是本屆黨委政府對首都的未來、對歷史、對后人的貢獻(xiàn)。這不僅是一次規(guī)劃編制本身的探索實踐，也是應(yīng)對未來發(fā)展不確定性、提升城市發(fā)展韌性的主動嘗試。

　　“相信隨著持續(xù)深入的規(guī)劃實施，戰(zhàn)略留白在時間軸上的重要性將會越來越凸顯，切實為落實好總體規(guī)劃、保障好減量發(fā)展打好基礎(chǔ)、做好儲備、立好規(guī)矩。”張維說。來源： 《瞭望》