建筑起重機(jī)械安全法規(guī)體系的現(xiàn)狀分析及改進(jìn)措施

        隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，建筑機(jī)械化施工為保證工程質(zhì)量，加快工程進(jìn)度，降低工程投資等作出了巨大貢獻(xiàn)，建筑起重機(jī)械同樣被廣泛應(yīng)用到建筑工程和市政工程當(dāng)中。但建筑起重機(jī)械屬特種設(shè)備，危險(xiǎn)性較大，直接關(guān)系到生命安全，是安全事故高發(fā)行業(yè)之一。近幾年，國(guó)家相繼出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)遏止特種設(shè)備的事故發(fā)生，收到了明顯成效。不難看出，健全有效的法律法規(guī)體系對(duì)防止建筑起重機(jī)械安全事故起到首要作用。針對(duì)當(dāng)前建筑起重機(jī)械事故發(fā)生狀況，亟待我們對(duì)建筑起重機(jī)械的法律、法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行系統(tǒng)研究，結(jié)合我國(guó)建筑起重機(jī)械安全技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系的實(shí)際情況，建立系統(tǒng)的、操作性強(qiáng)的、符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的建筑起重機(jī)械安全管理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系，以強(qiáng)化和規(guī)范相關(guān)部門(mén)對(duì)建筑起重機(jī)械的監(jiān)督管理，使企業(yè)真正適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)際形勢(shì)的要求，最終使建筑起重機(jī)械安全管理工作走向法制化、規(guī)范化軌道。  

我國(guó)建筑起重機(jī)械法規(guī)現(xiàn)狀

        目前，我國(guó)基本上建立了一整套法律、法規(guī)、規(guī)章、安全技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，初步形成了“人大法律一行政法規(guī)一行政規(guī)章一安全技術(shù)規(guī)范—標(biāo)準(zhǔn)”五個(gè)層次的法規(guī)體系結(jié)構(gòu)。

第一層次：人大法律

        我國(guó)目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)建筑起重機(jī)械管理方面的法律，《特種設(shè)備安全法》正在制訂之中。涉及的法律有：《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國(guó)建筑法》、《中華人民共和國(guó)行政許可法》、《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》。

 第二層次：行政法規(guī)

         主要有《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第393號(hào))、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》(國(guó)務(wù)院令第373號(hào))涉及的行政法規(guī)還有《安全生產(chǎn)許可證條例》、《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》(國(guó)務(wù)院令第302號(hào))、《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和處理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第493號(hào))等。

第三層次：行政規(guī)章

        行政規(guī)章泛指以建設(shè)部首長(zhǎng)或地方行政首長(zhǎng)“令”的形式頒布、行政管理性內(nèi)容較突出的文件(如管理辦法、規(guī)定)，如《建筑起重機(jī)械安全監(jiān)督管理規(guī)定》(建設(shè)部令166號(hào))。涉及的部門(mén)規(guī)章還有《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》(建設(shè)部令第159號(hào))、《建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證管理規(guī)定》、《建筑安全生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》等。

第四層次：規(guī)范性文件和安全技術(shù)規(guī)范

        安全技術(shù)規(guī)范泛指經(jīng)過(guò)規(guī)定的立項(xiàng)、編制、審定程序、由國(guó)務(wù)院建筑起重機(jī)械監(jiān)督管理部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)簽署或授權(quán)簽署，以住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部名義公布的管理性和技術(shù)性安全技術(shù)規(guī)范。規(guī)范性文件如〈建筑起重機(jī)械備案登記辦法〉(建質(zhì)[2008176號(hào))、〈建筑施工特種作業(yè)人員管理規(guī)定〉(建質(zhì)[2008]75號(hào))、〈關(guān)于建筑施工特種作業(yè)人員考核工作的實(shí)施意見(jiàn)〉(建辦質(zhì)[2008]41號(hào))、〈關(guān)于發(fā)布建設(shè)事業(yè)“十一五”推廣應(yīng)用和限制禁止使用技術(shù)(第一批)的公告〉(第659號(hào))等。安全技術(shù)規(guī)范如《建筑施工安全檢查標(biāo)準(zhǔn)》、《建筑施工臨時(shí)用電安全技術(shù)規(guī)范》、〈建筑施工高處作業(yè)安全技術(shù)規(guī)范〉、〈龍門(mén)架及物料提升機(jī)安全技術(shù)規(guī)范〉、 〈建筑施工扣件式鋼管腳手架安全技術(shù)規(guī)范〉、〈建筑施工門(mén)式鋼管腳手架安全技術(shù)規(guī)范〉(簡(jiǎn)稱(chēng)“一標(biāo)五規(guī)范”)；〈建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)〉、《建筑機(jī)械使用安全技術(shù)規(guī)程》、〈施工現(xiàn)場(chǎng)機(jī)械設(shè)備檢查技術(shù)規(guī)程〉等。

 第五層次：相關(guān)的引用標(biāo)準(zhǔn)

        相關(guān)的引用標(biāo)準(zhǔn)是指一系列與建筑起重機(jī)械安全有關(guān)的經(jīng)法規(guī)、規(guī)章或安全技術(shù)規(guī)范引用的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)一旦被安全技術(shù)規(guī)范所引用，具有與安全技術(shù)規(guī)范同等的效力，具有強(qiáng)制屬性，并成為安全技術(shù)規(guī)范的組成部分。標(biāo)準(zhǔn)是建筑起重機(jī)械安全技術(shù)規(guī)范的技術(shù)基礎(chǔ)，由標(biāo)準(zhǔn)化組織制定。目前，起重機(jī)械標(biāo)準(zhǔn)共有234項(xiàng)，其中國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)83項(xiàng)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)151項(xiàng)(具體內(nèi)容略)。

目前體系存在的問(wèn)題

        我國(guó)目前建筑起重機(jī)械的法規(guī)體系已經(jīng)初步建立，并在不斷完善，目前的體系在一定程度上改善了我國(guó)被動(dòng)的建筑起重機(jī)械安全狀況，但體系與發(fā)達(dá)國(guó)家還存在一定差距，還存在一些深層次的問(wèn)題，內(nèi)容也待于完善。

在制度上缺少專(zhuān)門(mén)法律的支撐

        與國(guó)際上情況相比，我國(guó)的建筑起重機(jī)械法規(guī)體系中在法律層次上存在差距。鑒于建筑起重機(jī)械具有危險(xiǎn)性的特點(diǎn)，國(guó)際上一些發(fā)達(dá)的國(guó)家對(duì)起重機(jī)械的管理均有專(zhuān)門(mén)的法律，而我國(guó)起重機(jī)械法規(guī)體系中到目前還未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律。

在法規(guī)層次上存在缺陷

      〈特種設(shè)備安全監(jiān)察條例〉和〈建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例〉的實(shí)施解決了新的管理體制和經(jīng)濟(jì)環(huán)境問(wèn)題、明確了各方面的法律責(zé)任、確立了安全管理的基本制度。但是，也應(yīng)該看到立法本身存在的缺陷。

(1) 特種設(shè)備安全監(jiān)察條例

        缺少以下方面的內(nèi)容：一是對(duì)場(chǎng)內(nèi)機(jī)動(dòng)車(chē)輛安全監(jiān)察的規(guī)定；二是對(duì)特種設(shè)備材料，尤其是承壓元件材料的監(jiān)察規(guī)定：三是對(duì)特種設(shè)備事故處理主體的明確規(guī)定；四是對(duì)特種設(shè)備有關(guān)保險(xiǎn)(包括檢驗(yàn)保險(xiǎn)、安全責(zé)任保險(xiǎn)等)的鼓勵(lì)政策；五是對(duì)行政許可收費(fèi)的規(guī)定；六是非法使用、擅自解封、偽造許可證書(shū)等違法行為的法律責(zé)任內(nèi)容。

(2)《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》

        安全生產(chǎn)工作的方針不夠完整，缺少以下幾方面的內(nèi)容：一是對(duì)“綜合治理”特征的未全面體現(xiàn)；二是沒(méi)有政府建筑安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的程序性規(guī)定(如巡查、抽查、動(dòng)態(tài)監(jiān)管、安全生產(chǎn)評(píng)價(jià)等這些手段都沒(méi)有明確的程序性要求)；三是欠缺政府層面建筑安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)(機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作職責(zé)、人員配置、資格要求、機(jī)構(gòu)和人員的考核管理)的規(guī)定；四是對(duì)有關(guān)建筑安全中介機(jī)構(gòu)如安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)(包括法律地位、工作內(nèi)容、成立條件)未做規(guī)定；五是偏重對(duì)施工過(guò)程和施工單位的監(jiān)管，輕視對(duì)建筑活動(dòng)其它過(guò)程和其它責(zé)任主體的規(guī)管(如建設(shè)單位和監(jiān)理單位的安全職責(zé)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化，細(xì)化對(duì)有關(guān)內(nèi)容的描述和規(guī)定)。

部門(mén)規(guī)章還不夠健全

        部門(mén)規(guī)章的滯后性成為當(dāng)前的一個(gè)重要問(wèn)題。 建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例和 安全生產(chǎn)許可證條例雖然確立了建筑安全生產(chǎn)管理的最基本的制度，但對(duì)于許多制度相關(guān)部門(mén)沒(méi)有出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則，可操作性不強(qiáng)。如建筑起重機(jī)械的定期檢驗(yàn)、安裝驗(yàn)收檢驗(yàn)規(guī)程、檢驗(yàn)周期和檢驗(yàn)內(nèi)容也沒(méi)有及時(shí)公布。此外，〈特種設(shè)備安全監(jiān)察條例〉和《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》對(duì)建筑起重機(jī)械檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求的表述也不很一致?！短胤N設(shè)備安全監(jiān)察條例》規(guī)定從事監(jiān)督檢驗(yàn)、定期檢驗(yàn)、型式試驗(yàn)的特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門(mén)核準(zhǔn)。而《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》對(duì)達(dá)到國(guó)家規(guī)定的起重機(jī)械檢驗(yàn)檢測(cè)周期的，規(guī)定必須經(jīng)具有專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)。而對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)建筑起重機(jī)械的檢驗(yàn)是否屬于監(jiān)督檢驗(yàn)、定期檢驗(yàn)、型式試驗(yàn)的范疇，建筑起重機(jī)械檢驗(yàn)的計(jì)量認(rèn)證資格是否可以對(duì)起重機(jī)械檢驗(yàn)提出公正數(shù)據(jù)等等，這些問(wèn)題的理解還不統(tǒng)一。以上兩個(gè)條例2003年就已頒布，但至今對(duì)上述條款具體操作實(shí)施的部門(mén)規(guī)章也未出臺(tái)，兩個(gè)條例也有待修訂。

      《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》對(duì)未實(shí)行制造許可或生產(chǎn)許可證的產(chǎn)品提出了省級(jí)以上產(chǎn)品鑒定的要求，如打樁機(jī)械就屬于這類(lèi)產(chǎn)品，打樁機(jī)械配置許多起重裝置，整機(jī)呈一高塔形結(jié)構(gòu)，如何對(duì)這類(lèi)產(chǎn)品進(jìn)行有效的管理，也成為當(dāng)務(wù)之急。對(duì)于高處作業(yè)吊籃也存在類(lèi)似的問(wèn)題。

      《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》雖已出臺(tái)，但與之配套的《起重設(shè)備安裝工程專(zhuān)業(yè)承包企業(yè)資質(zhì)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》仍沿用建設(shè)部2001年頒布的《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)已不能完全滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。

        一些在實(shí)踐中證明有效的制度或規(guī)定僅僅停留在規(guī)范性文件的位置上，法律效力和權(quán)威性明顯不足。如建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作導(dǎo)則，應(yīng)上升為部門(mén)規(guī)章《建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定 。

安全技術(shù)規(guī)范不完善

       缺少事故分析導(dǎo)則和安全評(píng)價(jià)方法等方面的規(guī)定。

       事故的統(tǒng)計(jì)范圍、事故分類(lèi)與國(guó)外不一致。建筑起重機(jī)械安全技術(shù)規(guī)范及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中并沒(méi)有明確規(guī)定使用年限，使《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》第30條無(wú)法完整地實(shí)施。建筑起重機(jī)械安全技術(shù)規(guī)范存在較大缺口，如〈建筑起重機(jī)械報(bào)廢規(guī)程〉，〈建筑安裝工程安全技術(shù)規(guī)程》頒布已經(jīng)將近三十年，建筑工程安全技術(shù)有了較大發(fā)展，但是至今仍在執(zhí)行；〈建筑施工安全檢查標(biāo)準(zhǔn)〉也需要進(jìn)一步的修改、完善?，F(xiàn)有的安全技術(shù)規(guī)范較為分散，缺少系統(tǒng)性。

規(guī)章及規(guī)范修訂機(jī)制尚不適應(yīng)

        由于缺少一個(gè)及時(shí)有效的規(guī)章規(guī)范修訂機(jī)制。有關(guān)法律法規(guī)配套規(guī)章制定緩慢、系統(tǒng)性不強(qiáng)。使規(guī)章及安全技術(shù)規(guī)范中存在的缺憾不能夠及時(shí)得到補(bǔ)遺和修正。特種設(shè)備安全監(jiān)察條例和 建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例 實(shí)施已近4年，需適時(shí)修改完善。

規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系不夠完整

        與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)外先進(jìn)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)相比，我國(guó)的起重機(jī)械規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完整，標(biāo)準(zhǔn)之間存在不統(tǒng)一，不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，標(biāo)準(zhǔn)化工作與安全監(jiān)管<