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下載手機(jī)APP 一邊是雙碳方針下，新動力項目的密布開發(fā)與快速上馬，另一邊則是糧食安全與土地紅線的不可逾越，關(guān)于中東部省份，尤其是農(nóng)業(yè)與新動力展開兼顧的省份來說，這是一個不小的應(yīng)戰(zhàn)。
從光伏們調(diào)研的狀況來看，現(xiàn)在包含山東、河北、陜西、山西、廣東、安徽等多個中東部省份面臨著光伏復(fù)合項目用地收緊的問題?？v覽我國光伏電站展開前史以及土當(dāng)?shù)蒯樀奶幚恚鞣N利弊與對立依然存在。這一問題也已得到了相關(guān)主管部分的重視，國家動力局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾在公共場所表示，“十四五”期間要持續(xù)加強(qiáng)方針供應(yīng)，力爭進(jìn)一步改進(jìn)影響光伏等新動力展開的用地、電網(wǎng)接入等關(guān)鍵性要害性的堵點難點問題。
?
但面對當(dāng)時的問題，中東部省份的光伏項目用地，依然面臨著諸多的不確定性與待解難題。
光伏復(fù)合項目用地“開口”
我國光伏電站開發(fā)重心搬運與光伏用當(dāng)?shù)蒯樖窍喟橄嗌摹Ｔ?017年之前，國家相關(guān)部分關(guān)于光伏用地大多參閱2015年下發(fā)的《關(guān)于支撐新工業(yè)新業(yè)態(tài)展開促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(疆土資規(guī)[2015]5號)(以下簡稱“5號文”)。
該文件關(guān)于光伏用當(dāng)?shù)蒯樀谋硎鰹椋?ldquo;運用戈壁、荒漠、荒草地等未運用土地的，對不占壓土地、不改動地表形態(tài)的用地部分，可按原地類確定，不改動土地用處，在年度土地改動調(diào)查時作出標(biāo)示，用地答應(yīng)以租借等方法取得，兩邊簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報當(dāng)?shù)乜h級疆土資源部分存案;對項目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建造用地處理手續(xù)。對建造占用農(nóng)用地的，一切用地部分均應(yīng)按建造用地處理。”
按照這一文件，占用農(nóng)用地的光伏電站，一切用地均按建造用地處理，即要求處理農(nóng)用地轉(zhuǎn)建造用地手續(xù)。關(guān)于光伏電站用地來說，這一規(guī)矩嚴(yán)苛且實操難度大。眾所周知，農(nóng)用地轉(zhuǎn)建造用地的批閱流程綿長且難度較大，另一方面，關(guān)于中東部區(qū)域來說，未運用地量少且大部分建造條件較差，多為坡度較大的山地或許溝壑扽地形，也會進(jìn)一步進(jìn)步電站的建造本錢，影響發(fā)電量。
直到2017年，疆土資源部、國務(wù)院扶貧辦、國家動力局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支撐光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電工業(yè)用地的意見》(疆土資規(guī)[2017]8號)(以下簡稱“8號文”)。8號文最大的改動在于清晰了光伏扶貧項目、光伏復(fù)合項目的特殊用當(dāng)?shù)蒯槨?br />
8號文規(guī)則，運用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改動原用地性，關(guān)于運用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地展開光伏復(fù)合項目的，省級動力、疆土資源主管部分商同級有關(guān)部分，在保證農(nóng)用地可持續(xù)運用的前提下，研討提出本區(qū)域光伏復(fù)合項目建造要求(含光伏方陣架起高度)、確定規(guī)范，并清晰監(jiān)管辦法，防止對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成影響。
趁著這一方針的“春風(fēng)”，在西北區(qū)域限電益發(fā)嚴(yán)重的狀況下，我國光伏電站的開發(fā)建造重點開端搬運至中東部省份，中東部省份大多為農(nóng)業(yè)大省，平整連片的大規(guī)模未運用地較少，而與農(nóng)業(yè)相結(jié)合的復(fù)合項目模式便橫空出世。
實際上，8號文的出臺相當(dāng)于打開了光伏電站運用一般農(nóng)用地的“口子”。但由于8號文并未給出詳細(xì)的操作細(xì)則，在這一文件之后，各省又連續(xù)出臺了針對光伏復(fù)合項目建造要求、確定規(guī)范等詳細(xì)操作事項的相關(guān)用當(dāng)?shù)蒯槨?br />
8號文的出臺被行業(yè)稱為“光伏扶貧、光伏復(fù)合項目的重大利好”，也是從8號開端，光伏復(fù)合項目如漫山遍野般的發(fā)動申報，油牡丹、蘑菇、中草藥乃至水稻等農(nóng)作物都是光伏+跨界探究的方針目標(biāo)。但由于電力出資與農(nóng)業(yè)運營跨度之大，導(dǎo)致大部分復(fù)合電站中，農(nóng)業(yè)項目只是成為光伏電站的附屬，而未完成真實的農(nóng)作物增產(chǎn)與商場化運作。
此前，在光伏們調(diào)研中，過去幾年，光伏復(fù)合項目中的農(nóng)業(yè)或許漁業(yè)部分，一部分是通過電力出資商與農(nóng)業(yè)公司協(xié)作，將復(fù)合部分的運營完全交由協(xié)作方;另一部分則有部分電力出資商跨界運營農(nóng)業(yè)板塊事務(wù)，但這部分復(fù)合項目的產(chǎn)出也大多供應(yīng)了集團(tuán)內(nèi)部食堂餐廳等，真實完成農(nóng)業(yè)部分商場化運營的尚在少量。
除此之外，還有相當(dāng)一部分的光伏復(fù)合項目，只是是打著復(fù)合項目的名義進(jìn)行存案申報，建成之后復(fù)合項目部分隨即曠費，即并未在運營階段完成光伏復(fù)合部分的作用與價值。這也是直接導(dǎo)致部分省份在后期嚴(yán)查光伏復(fù)合項目用地的“導(dǎo)火線”。
方針收緊
進(jìn)入“十四五”之后，光伏復(fù)合項目的趨勢尤為明顯，在多個省份的“十四五”規(guī)劃中都清晰鼓勵采用光伏+的方法建造電站，但隨著新動力展開速度的加速，光伏復(fù)合項目用地收緊的問題開端凸顯。
2021年11月2日，山東省自然資源廳下發(fā)《關(guān)于對光伏項目用地進(jìn)行核對的告知》，核對光伏項目土地運用是否符合魯疆土資規(guī)〔2018〕4號文件規(guī)則要求，是否實行項目建造計劃和土地復(fù)合運用計劃存案程序，永久性建造設(shè)備是否取得合法建造用地批閱手續(xù)，布設(shè)在農(nóng)用地上的光伏設(shè)備是否存在硬化地上、破壞耕作層、拋荒、撂荒、影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等狀況，并且要求即日起停止光伏項目用地占用犁地的存案作業(yè)。
幾個月之后，與山東相同作為農(nóng)業(yè)、光伏展開大省的河北省也開啟了光伏用地核對，據(jù)光伏們了解，在告知下發(fā)之前，河北首要相關(guān)部分現(xiàn)已就光伏用地問題進(jìn)行過討論。
此外，在海南省一份擬發(fā)文件中，進(jìn)一步清晰農(nóng)光互補(bǔ)項目不得在永久基本農(nóng)田、第三次疆土調(diào)查(以下簡稱“三調(diào)”)犁地和新增犁地上施行，估計在“三調(diào)”恢復(fù)屬性地類上施行。據(jù)海南相關(guān)開發(fā)人員介紹，現(xiàn)在海南省的光伏復(fù)合項目在發(fā)改委取得存案之后，還需求通過海南省平價菜保供惠民舉動專班辦公室的農(nóng)光計劃檢查。
在此前海南省平價菜保供惠民舉動專班辦公室發(fā)布的《關(guān)于加速光伏蔬菜大棚設(shè)計計劃檢查的函》中清晰，建造的光伏蔬菜大棚有必要滿意《示范性光伏蔬菜大棚技能規(guī)范規(guī)程》的技能指標(biāo)要求(即"624"技能規(guī)范)。省平價菜專班安排省發(fā)改、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、資規(guī)、測繪等部分成立2個小組赴相關(guān)市縣對農(nóng)光互補(bǔ)項目展開實地核對，首要采取實地檢查、聽取匯報、查閱材料等方式進(jìn)行核對指導(dǎo)，保證按技能要求整改后，能種菜、種好菜，對未如期完成整改的農(nóng)光互補(bǔ)項目以涉嫌違法違規(guī)占用農(nóng)用地進(jìn)行立案調(diào)查。
針對光伏復(fù)合項目的用地規(guī)矩，各省在施行細(xì)則中亦是不盡相同。例如，遼寧省清晰不答應(yīng)光伏項目占用一般農(nóng)田;多年不曾自動展開光伏的河南省是近幾年風(fēng)電展開的搶手區(qū)域之一，據(jù)當(dāng)?shù)刭Y深人士介紹，“風(fēng)電有必要用建造用地，建造用地能夠調(diào)，過去一般犁地調(diào)建造用地還比較好辦，現(xiàn)在難度較大，分管領(lǐng)導(dǎo)批的特別慢”。
另一中部省份安徽亦面臨光伏用地收緊的趨勢，“現(xiàn)在答應(yīng)，可是方針是在逐步收緊，對一般農(nóng)用地栽培有必定的要求。非農(nóng)化、非糧化的方針導(dǎo)向是收緊的，本來種糧油作物的現(xiàn)在也要持續(xù)栽培，之前安徽省自然資源廳和動力局聯(lián)合發(fā)布的文件在本年9月22日就到期了，光伏用地有一刀切的趨勢”，一位深耕安徽光伏開發(fā)商場的資深人士告知光伏們。
但也有省份進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)則，在《云南省加速光伏發(fā)電展開若干方針辦法》解讀新聞發(fā)布會上，云南自然資源廳清晰，對光伏復(fù)合項目運用25度以上犁地(水田在外)或其他農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣，不破壞犁地耕作層及農(nóng)用地生產(chǎn)條件的可不改動原用地性質(zhì)，用地答應(yīng)以租借方法取得;光伏復(fù)合項目以外的其他光伏發(fā)電項目，運用農(nóng)用地的，一切用地均按建造用地處理，應(yīng)依法依規(guī)處理建造用地批閱手續(xù)。
用地問題
在一系列嚴(yán)查光伏用地的背面是我國糧食安全與土地紅線問題的嚴(yán)峻性。黨的“十八大”以來，以習(xí)近平同志為中心的黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事，提出了新糧食安全觀，確立了國家糧食安全戰(zhàn)略。
本年3月6日，習(xí)近平總書記在看望參與全國政協(xié)十三屆五次會議的農(nóng)業(yè)界、社會福利和社會保證界委員并參與聯(lián)組會時，就抓好糧食生產(chǎn)、保證糧食安全作出深入論述，著重要未雨綢繆，一向繃緊糧食安全這根弦。當(dāng)時，國際形勢持續(xù)發(fā)生深入雜亂改動，百年變局和世紀(jì)疫情相互交織，國內(nèi)變革展開安穩(wěn)使命艱巨繁重，“三農(nóng)”壓艙石作用進(jìn)一步凸顯。面向未來，我國糧食安全的基礎(chǔ)需求進(jìn)一步鞏固增強(qiáng)，保證糧食安全的使命十分艱巨。犁地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)展開的根基。要執(zhí)行最嚴(yán)厲的犁地維護(hù)準(zhǔn)則，堅決遏制犁地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”，保證農(nóng)田只能用來展開栽培業(yè)特別是糧食生產(chǎn)，保證18億畝犁地實至名歸;要不斷改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，執(zhí)行好“農(nóng)田有必要是良田”，盡力建成10億畝高規(guī)范農(nóng)田，為安穩(wěn)保證糧食產(chǎn)能進(jìn)一步夯實基礎(chǔ)。
在全國糧食安全的戰(zhàn)略抓手下，以中東部區(qū)域為主的農(nóng)業(yè)大省或?qū)⑦M(jìn)一步收緊光伏電站用當(dāng)?shù)蒯槨Ｊ聦嵣?，光伏用地一向是光伏電站出資的的首要約束條件之一。2016年之前，光伏電站建造首要集中在具有寬廣土地的西北區(qū)域時，這一對立尚未凸顯。但在農(nóng)業(yè)興旺的中東部省份，找地便成為光伏電站建造的“首要使命”，乃至成為項目進(jìn)度的關(guān)鍵，而這一對立實際上從領(lǐng)跑者時代就已存在。
在2018年第三批領(lǐng)跑者項目中，某地在原本規(guī)劃好的土地中出現(xiàn)了許多的基本農(nóng)田、未成林造林地、公益林地等土地性質(zhì)以及溝壑、山脊等地形地貌問題導(dǎo)致了土地整體運用率過低。眾所周知，領(lǐng)跑者項目的主導(dǎo)方是當(dāng)?shù)卣?，在由?dāng)?shù)卣鲗?dǎo)的規(guī)劃計劃中姑且出現(xiàn)土地性質(zhì)紛歧等問題，所以用地問題在一般項目的執(zhí)行中應(yīng)戰(zhàn)更為巨大。
在中東部區(qū)域遍及面臨著未運用地地形雜亂、土地運用率低的問題，所以相當(dāng)一部分的光伏電站用地中均運用了必定份額的一般農(nóng)田，乃至在更早期的光伏電站建造中還出現(xiàn)了占用基本農(nóng)田的狀況。
有設(shè)計院資深規(guī)劃人士泄漏，一般來說設(shè)計院會主張出資企業(yè)不要運用一般農(nóng)田，“盡管從方針來看并不抵觸，但現(xiàn)在國家土當(dāng)?shù)蒯槺榧笆站o，疆土資源部在核對基本農(nóng)田占補(bǔ)平衡，所以許多當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部分的說法會說到，需求在保證農(nóng)用地可持續(xù)運用的前提下，持續(xù)研討論證現(xiàn)已具有基本農(nóng)田規(guī)范的一般農(nóng)田，需求預(yù)留作為后備儲備可轉(zhuǎn)為基本農(nóng)田的后備犁地，需求等待研討結(jié)果”。
規(guī)范缺失
此除了方式上的占用，光伏復(fù)合項目的問題還在于土地性質(zhì)與實際狀況是否相符的確定等。一家坐落廣東的光伏電站出資商告知光伏們，下圖中的土地性質(zhì)盡管為一般農(nóng)田，但現(xiàn)已荒蕪多年，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不愿意去進(jìn)行播種，“在咱們出資建造光伏電站之前，這片土地荒草都有半人高了，光伏電站并網(wǎng)之后，咱們在縣供銷社及鎮(zhèn)農(nóng)資保供的技能指導(dǎo)下，與協(xié)作農(nóng)戶在年前就開端春耕備耕，現(xiàn)在各項栽培作業(yè)正有序推進(jìn)，打造真實的生態(tài)農(nóng)場。”
建造光伏電站前后比照(上圖為荒蕪的農(nóng)田，下圖為光伏電站建成之后展開春耕)
“光伏電站用當(dāng)?shù)蒯槕?yīng)該腳踏實地，一般農(nóng)田也有許多是農(nóng)民不愿意去播種或許不具有播種條件的。光伏用的絕大多數(shù)都是農(nóng)民不愿意種的荒地，略微好用的土地農(nóng)民都不舍得給別人種光伏，光伏也租不起。假如農(nóng)業(yè)能跟光伏電站建造更好的融合展開，這也應(yīng)該是未來新動力展開的一大趨勢，而不能一刀切的確定一切的一般農(nóng)田都不能建造光伏”，上述出資商的主張也代表了一部分出資企業(yè)的觀念。
光伏+栽培(來源：陽光新動力)
從土地運用角度，一位行業(yè)人士以為，光伏+農(nóng)業(yè)進(jìn)步土地運用率，應(yīng)該支撐才對，光伏前后排的間距能保證足夠太陽輻射了，一起在太陽好的當(dāng)?shù)毓夥暹€能防止太陽直射。
“許多犁地都在山頂上，有些毫無植被的區(qū)域在土地性質(zhì)商卻被劃歸為宜林地”，一位光伏電站資深開發(fā)人士慨嘆道。
“光伏用地處理不能只是方式主義，比方有的省份，寸草不生的石頭山也會被確定為基本農(nóng)田或許為林地”，另一位了解河南省新動力狀況的資深人士彌補(bǔ)道。
這一問題的背面還涉及到光伏復(fù)合項目的確定規(guī)范問題，。本年兩會期間，全國人大代表、樂山太陽能研討院院長姜希猛在《關(guān)于農(nóng)業(yè)光伏復(fù)合項目建立土地可持續(xù)處理體系的主張》提案中指出，為完成碳達(dá)峰碳中和方針，我國光伏工業(yè)對土地資源的需求持續(xù)增加。要保證農(nóng)業(yè)產(chǎn)出與光伏電力產(chǎn)出并重，就要建造一套光伏復(fù)合項目的土地可持續(xù)處理體系。農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平應(yīng)參閱當(dāng)?shù)赝愅恋氐漠a(chǎn)出水平，進(jìn)行標(biāo)定并分級處理。他主張農(nóng)業(yè)部分和動力部分聯(lián)合監(jiān)管光伏復(fù)合項目，項目方定時向監(jiān)管方上報各項數(shù)據(jù)，監(jiān)管方擔(dān)任發(fā)布更新數(shù)據(jù)和周期性監(jiān)管陳述，并擬定獎勵機(jī)制和賞罰機(jī)制。
盡管8號文在提出之時清晰要求“各區(qū)域研討提出本區(qū)域光伏復(fù)合項目建造要求(含光伏方陣架起高度)、確定規(guī)范，并清晰監(jiān)管辦法，防止對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成影響”，但大部分區(qū)域只是出臺了相關(guān)的建造要求，關(guān)于確定規(guī)范、監(jiān)管辦法等卻一向未形成一致的要求。
在參與了多省新動力展開規(guī)劃之后，某資深設(shè)計院人士以為，我國新動力展開的寬廣空間依然集中在中西部，東部區(qū)域的土地問題“難解”，與糧食安全相比，新動力展開的理由并沒有那么充分。
實際上，光伏展開與土當(dāng)?shù)蒯樀膯栴}還不只是局限在土地性質(zhì)上，土地稅收亦是其中一顆“不定時炸彈”。截至現(xiàn)在各省并未出臺一致的新動力用地稅收確定規(guī)范，這也導(dǎo)致了不少區(qū)域被“隨意”納稅的狀況頻發(fā)，即納稅范圍、納稅額度以及征收組織均不盡相同。從光伏領(lǐng)跑者、光伏扶貧到一般的光伏電站，納稅因區(qū)域而異，也給新動力出資帶來了不少的困擾。
進(jìn)入“十四五”之后，國家主管部分多次著重要推進(jìn)可再生動力大規(guī)模高份額商場化、高質(zhì)量展開，高質(zhì)量展開意味著行業(yè)不能再持續(xù)此前的粗放展開態(tài)勢。在當(dāng)時的用當(dāng)?shù)蒯樝?，尤其是中東部區(qū)域，單一的光伏電站建造將不再受用。能夠預(yù)見的是，合理運用土地、完成土地的節(jié)約運用以及空間運用、進(jìn)步土地價值必定會是新動力未來展開的方向之一，而關(guān)于出資商來說，這又是一堂考驗跨界與實踐的專業(yè)課。光伏們作者：臧超
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光伏電站
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從光伏們調(diào)研的狀況來看，現(xiàn)在包含山東、河北、陜西、山西、廣東、安徽等多個中東部省份面臨著光伏復(fù)合項目用地收緊的問題?？v覽我國光伏電站展開前史以及土當(dāng)?shù)蒯樀奶幚恚鞣N利弊與對立依然存在。這一問題也已得到了相關(guān)主管部分的重視，國家動力局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾在公共場所表示，“十四五”期間要持續(xù)加強(qiáng)方針供應(yīng)，力爭進(jìn)一步改進(jìn)影響光伏等新動力展開的用地、電網(wǎng)接入等關(guān)鍵性要害性的堵點難點問題。
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但面對當(dāng)時的問題，中東部省份的光伏項目用地，依然面臨著諸多的不確定性與待解難題。
光伏復(fù)合項目用地“開口”
我國光伏電站開發(fā)重心搬運與光伏用當(dāng)?shù)蒯樖窍喟橄嗌摹Ｔ?017年之前，國家相關(guān)部分關(guān)于光伏用地大多參閱2015年下發(fā)的《關(guān)于支撐新工業(yè)新業(yè)態(tài)展開促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(疆土資規(guī)[2015]5號)(以下簡稱“5號文”)。
該文件關(guān)于光伏用當(dāng)?shù)蒯樀谋硎鰹椋?ldquo;運用戈壁、荒漠、荒草地等未運用土地的，對不占壓土地、不改動地表形態(tài)的用地部分，可按原地類確定，不改動土地用處，在年度土地改動調(diào)查時作出標(biāo)示，用地答應(yīng)以租借等方法取得，兩邊簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報當(dāng)?shù)乜h級疆土資源部分存案;對項目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建造用地處理手續(xù)。對建造占用農(nóng)用地的，一切用地部分均應(yīng)按建造用地處理。”
按照這一文件，占用農(nóng)用地的光伏電站，一切用地均按建造用地處理，即要求處理農(nóng)用地轉(zhuǎn)建造用地手續(xù)。關(guān)于光伏電站用地來說，這一規(guī)矩嚴(yán)苛且實操難度大。眾所周知，農(nóng)用地轉(zhuǎn)建造用地的批閱流程綿長且難度較大，另一方面，關(guān)于中東部區(qū)域來說，未運用地量少且大部分建造條件較差，多為坡度較大的山地或許溝壑扽地形，也會進(jìn)一步進(jìn)步電站的建造本錢，影響發(fā)電量。
直到2017年，疆土資源部、國務(wù)院扶貧辦、國家動力局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支撐光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電工業(yè)用地的意見》(疆土資規(guī)[2017]8號)(以下簡稱“8號文”)。8號文最大的改動在于清晰了光伏扶貧項目、光伏復(fù)合項目的特殊用當(dāng)?shù)蒯槨?br />
8號文規(guī)則，運用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改動原用地性，關(guān)于運用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地展開光伏復(fù)合項目的，省級動力、疆土資源主管部分商同級有關(guān)部分，在保證農(nóng)用地可持續(xù)運用的前提下，研討提出本區(qū)域光伏復(fù)合項目建造要求(含光伏方陣架起高度)、確定規(guī)范，并清晰監(jiān)管辦法，防止對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成影響。
趁著這一方針的“春風(fēng)”，在西北區(qū)域限電益發(fā)嚴(yán)重的狀況下，我國光伏電站的開發(fā)建造重點開端搬運至中東部省份，中東部省份大多為農(nóng)業(yè)大省，平整連片的大規(guī)模未運用地較少，而與農(nóng)業(yè)相結(jié)合的復(fù)合項目模式便橫空出世。
實際上，8號文的出臺相當(dāng)于打開了光伏電站運用一般農(nóng)用地的“口子”。但由于8號文并未給出詳細(xì)的操作細(xì)則，在這一文件之后，各省又連續(xù)出臺了針對光伏復(fù)合項目建造要求、確定規(guī)范等詳細(xì)操作事項的相關(guān)用當(dāng)?shù)蒯槨?br />
8號文的出臺被行業(yè)稱為“光伏扶貧、光伏復(fù)合項目的重大利好”，也是從8號開端，光伏復(fù)合項目如漫山遍野般的發(fā)動申報，油牡丹、蘑菇、中草藥乃至水稻等農(nóng)作物都是光伏+跨界探究的方針目標(biāo)。但由于電力出資與農(nóng)業(yè)運營跨度之大，導(dǎo)致大部分復(fù)合電站中，農(nóng)業(yè)項目只是成為光伏電站的附屬，而未完成真實的農(nóng)作物增產(chǎn)與商場化運作。
此前，在光伏們調(diào)研中，過去幾年，光伏復(fù)合項目中的農(nóng)業(yè)或許漁業(yè)部分，一部分是通過電力出資商與農(nóng)業(yè)公司協(xié)作，將復(fù)合部分的運營完全交由協(xié)作方;另一部分則有部分電力出資商跨界運營農(nóng)業(yè)板塊事務(wù)，但這部分復(fù)合項目的產(chǎn)出也大多供應(yīng)了集團(tuán)內(nèi)部食堂餐廳等，真實完成農(nóng)業(yè)部分商場化運營的尚在少量。
除此之外，還有相當(dāng)一部分的光伏復(fù)合項目，只是是打著復(fù)合項目的名義進(jìn)行存案申報，建成之后復(fù)合項目部分隨即曠費，即并未在運營階段完成光伏復(fù)合部分的作用與價值。這也是直接導(dǎo)致部分省份在后期嚴(yán)查光伏復(fù)合項目用地的“導(dǎo)火線”。
方針收緊
進(jìn)入“十四五”之后，光伏復(fù)合項目的趨勢尤為明顯，在多個省份的“十四五”規(guī)劃中都清晰鼓勵采用光伏+的方法建造電站，但隨著新動力展開速度的加速，光伏復(fù)合項目用地收緊的問題開端凸顯。
2021年11月2日，山東省自然資源廳下發(fā)《關(guān)于對光伏項目用地進(jìn)行核對的告知》，核對光伏項目土地運用是否符合魯疆土資規(guī)〔2018〕4號文件規(guī)則要求，是否實行項目建造計劃和土地復(fù)合運用計劃存案程序，永久性建造設(shè)備是否取得合法建造用地批閱手續(xù)，布設(shè)在農(nóng)用地上的光伏設(shè)備是否存在硬化地上、破壞耕作層、拋荒、撂荒、影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等狀況，并且要求即日起停止光伏項目用地占用犁地的存案作業(yè)。
幾個月之后，與山東相同作為農(nóng)業(yè)、光伏展開大省的河北省也開啟了光伏用地核對，據(jù)光伏們了解，在告知下發(fā)之前，河北首要相關(guān)部分現(xiàn)已就光伏用地問題進(jìn)行過討論。
此外，在海南省一份擬發(fā)文件中，進(jìn)一步清晰農(nóng)光互補(bǔ)項目不得在永久基本農(nóng)田、第三次疆土調(diào)查(以下簡稱“三調(diào)”)犁地和新增犁地上施行，估計在“三調(diào)”恢復(fù)屬性地類上施行。據(jù)海南相關(guān)開發(fā)人員介紹，現(xiàn)在海南省的光伏復(fù)合項目在發(fā)改委取得存案之后，還需求通過海南省平價菜保供惠民舉動專班辦公室的農(nóng)光計劃檢查。
在此前海南省平價菜保供惠民舉動專班辦公室發(fā)布的《關(guān)于加速光伏蔬菜大棚設(shè)計計劃檢查的函》中清晰，建造的光伏蔬菜大棚有必要滿意《示范性光伏蔬菜大棚技能規(guī)范規(guī)程》的技能指標(biāo)要求(即"624"技能規(guī)范)。省平價菜專班安排省發(fā)改、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、資規(guī)、測繪等部分成立2個小組赴相關(guān)市縣對農(nóng)光互補(bǔ)項目展開實地核對，首要采取實地檢查、聽取匯報、查閱材料等方式進(jìn)行核對指導(dǎo)，保證按技能要求整改后，能種菜、種好菜，對未如期完成整改的農(nóng)光互補(bǔ)項目以涉嫌違法違規(guī)占用農(nóng)用地進(jìn)行立案調(diào)查。
針對光伏復(fù)合項目的用地規(guī)矩，各省在施行細(xì)則中亦是不盡相同。例如，遼寧省清晰不答應(yīng)光伏項目占用一般農(nóng)田;多年不曾自動展開光伏的河南省是近幾年風(fēng)電展開的搶手區(qū)域之一，據(jù)當(dāng)?shù)刭Y深人士介紹，“風(fēng)電有必要用建造用地，建造用地能夠調(diào)，過去一般犁地調(diào)建造用地還比較好辦，現(xiàn)在難度較大，分管領(lǐng)導(dǎo)批的特別慢”。
另一中部省份安徽亦面臨光伏用地收緊的趨勢，“現(xiàn)在答應(yīng)，可是方針是在逐步收緊，對一般農(nóng)用地栽培有必定的要求。非農(nóng)化、非糧化的方針導(dǎo)向是收緊的，本來種糧油作物的現(xiàn)在也要持續(xù)栽培，之前安徽省自然資源廳和動力局聯(lián)合發(fā)布的文件在本年9月22日就到期了，光伏用地有一刀切的趨勢”，一位深耕安徽光伏開發(fā)商場的資深人士告知光伏們。
但也有省份進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)則，在《云南省加速光伏發(fā)電展開若干方針辦法》解讀新聞發(fā)布會上，云南自然資源廳清晰，對光伏復(fù)合項目運用25度以上犁地(水田在外)或其他農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣，不破壞犁地耕作層及農(nóng)用地生產(chǎn)條件的可不改動原用地性質(zhì)，用地答應(yīng)以租借方法取得;光伏復(fù)合項目以外的其他光伏發(fā)電項目，運用農(nóng)用地的，一切用地均按建造用地處理，應(yīng)依法依規(guī)處理建造用地批閱手續(xù)。
用地問題
在一系列嚴(yán)查光伏用地的背面是我國糧食安全與土地紅線問題的嚴(yán)峻性。黨的“十八大”以來，以習(xí)近平同志為中心的黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事，提出了新糧食安全觀，確立了國家糧食安全戰(zhàn)略。
本年3月6日，習(xí)近平總書記在看望參與全國政協(xié)十三屆五次會議的農(nóng)業(yè)界、社會福利和社會保證界委員并參與聯(lián)組會時，就抓好糧食生產(chǎn)、保證糧食安全作出深入論述，著重要未雨綢繆，一向繃緊糧食安全這根弦。當(dāng)時，國際形勢持續(xù)發(fā)生深入雜亂改動，百年變局和世紀(jì)疫情相互交織，國內(nèi)變革展開安穩(wěn)使命艱巨繁重，“三農(nóng)”壓艙石作用進(jìn)一步凸顯。面向未來，我國糧食安全的基礎(chǔ)需求進(jìn)一步鞏固增強(qiáng)，保證糧食安全的使命十分艱巨。犁地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)展開的根基。要執(zhí)行最嚴(yán)厲的犁地維護(hù)準(zhǔn)則，堅決遏制犁地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”，保證農(nóng)田只能用來展開栽培業(yè)特別是糧食生產(chǎn)，保證18億畝犁地實至名歸;要不斷改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，執(zhí)行好“農(nóng)田有必要是良田”，盡力建成10億畝高規(guī)范農(nóng)田，為安穩(wěn)保證糧食產(chǎn)能進(jìn)一步夯實基礎(chǔ)。
在全國糧食安全的戰(zhàn)略抓手下，以中東部區(qū)域為主的農(nóng)業(yè)大省或?qū)⑦M(jìn)一步收緊光伏電站用當(dāng)?shù)蒯槨Ｊ聦嵣?，光伏用地一向是光伏電站出資的的首要約束條件之一。2016年之前，光伏電站建造首要集中在具有寬廣土地的西北區(qū)域時，這一對立尚未凸顯。但在農(nóng)業(yè)興旺的中東部省份，找地便成為光伏電站建造的“首要使命”，乃至成為項目進(jìn)度的關(guān)鍵，而這一對立實際上從領(lǐng)跑者時代就已存在。
在2018年第三批領(lǐng)跑者項目中，某地在原本規(guī)劃好的土地中出現(xiàn)了許多的基本農(nóng)田、未成林造林地、公益林地等土地性質(zhì)以及溝壑、山脊等地形地貌問題導(dǎo)致了土地整體運用率過低。眾所周知，領(lǐng)跑者項目的主導(dǎo)方是當(dāng)?shù)卣?，在由?dāng)?shù)卣鲗?dǎo)的規(guī)劃計劃中姑且出現(xiàn)土地性質(zhì)紛歧等問題，所以用地問題在一般項目的執(zhí)行中應(yīng)戰(zhàn)更為巨大。
在中東部區(qū)域遍及面臨著未運用地地形雜亂、土地運用率低的問題，所以相當(dāng)一部分的光伏電站用地中均運用了必定份額的一般農(nóng)田，乃至在更早期的光伏電站建造中還出現(xiàn)了占用基本農(nóng)田的狀況。
有設(shè)計院資深規(guī)劃人士泄漏，一般來說設(shè)計院會主張出資企業(yè)不要運用一般農(nóng)田，“盡管從方針來看并不抵觸，但現(xiàn)在國家土當(dāng)?shù)蒯槺榧笆站o，疆土資源部在核對基本農(nóng)田占補(bǔ)平衡，所以許多當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部分的說法會說到，需求在保證農(nóng)用地可持續(xù)運用的前提下，持續(xù)研討論證現(xiàn)已具有基本農(nóng)田規(guī)范的一般農(nóng)田，需求預(yù)留作為后備儲備可轉(zhuǎn)為基本農(nóng)田的后備犁地，需求等待研討結(jié)果”。
規(guī)范缺失
此除了方式上的占用，光伏復(fù)合項目的問題還在于土地性質(zhì)與實際狀況是否相符的確定等。一家坐落廣東的光伏電站出資商告知光伏們，下圖中的土地性質(zhì)盡管為一般農(nóng)田，但現(xiàn)已荒蕪多年，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不愿意去進(jìn)行播種，“在咱們出資建造光伏電站之前，這片土地荒草都有半人高了，光伏電站并網(wǎng)之后，咱們在縣供銷社及鎮(zhèn)農(nóng)資保供的技能指導(dǎo)下，與協(xié)作農(nóng)戶在年前就開端春耕備耕，現(xiàn)在各項栽培作業(yè)正有序推進(jìn)，打造真實的生態(tài)農(nóng)場。”
建造光伏電站前后比照(上圖為荒蕪的農(nóng)田，下圖為光伏電站建成之后展開春耕)
“光伏電站用當(dāng)?shù)蒯槕?yīng)該腳踏實地，一般農(nóng)田也有許多是農(nóng)民不愿意去播種或許不具有播種條件的。光伏用的絕大多數(shù)都是農(nóng)民不愿意種的荒地，略微好用的土地農(nóng)民都不舍得給別人種光伏，光伏也租不起。假如農(nóng)業(yè)能跟光伏電站建造更好的融合展開，這也應(yīng)該是未來新動力展開的一大趨勢，而不能一刀切的確定一切的一般農(nóng)田都不能建造光伏”，上述出資商的主張也代表了一部分出資企業(yè)的觀念。
光伏+栽培(來源：陽光新動力)
從土地運用角度，一位行業(yè)人士以為，光伏+農(nóng)業(yè)進(jìn)步土地運用率，應(yīng)該支撐才對，光伏前后排的間距能保證足夠太陽輻射了，一起在太陽好的當(dāng)?shù)毓夥暹€能防止太陽直射。
“許多犁地都在山頂上，有些毫無植被的區(qū)域在土地性質(zhì)商卻被劃歸為宜林地”，一位光伏電站資深開發(fā)人士慨嘆道。
“光伏用地處理不能只是方式主義，比方有的省份，寸草不生的石頭山也會被確定為基本農(nóng)田或許為林地”，另一位了解河南省新動力狀況的資深人士彌補(bǔ)道。
這一問題的背面還涉及到光伏復(fù)合項目的確定規(guī)范問題，。本年兩會期間，全國人大代表、樂山太陽能研討院院長姜希猛在《關(guān)于農(nóng)業(yè)光伏復(fù)合項目建立土地可持續(xù)處理體系的主張》提案中指出，為完成碳達(dá)峰碳中和方針，我國光伏工業(yè)對土地資源的需求持續(xù)增加。要保證農(nóng)業(yè)產(chǎn)出與光伏電力產(chǎn)出并重，就要建造一套光伏復(fù)合項目的土地可持續(xù)處理體系。農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平應(yīng)參閱當(dāng)?shù)赝愅恋氐漠a(chǎn)出水平，進(jìn)行標(biāo)定并分級處理。他主張農(nóng)業(yè)部分和動力部分聯(lián)合監(jiān)管光伏復(fù)合項目，項目方定時向監(jiān)管方上報各項數(shù)據(jù)，監(jiān)管方擔(dān)任發(fā)布更新數(shù)據(jù)和周期性監(jiān)管陳述，并擬定獎勵機(jī)制和賞罰機(jī)制。
盡管8號文在提出之時清晰要求“各區(qū)域研討提出本區(qū)域光伏復(fù)合項目建造要求(含光伏方陣架起高度)、確定規(guī)范，并清晰監(jiān)管辦法，防止對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成影響”，但大部分區(qū)域只是出臺了相關(guān)的建造要求，關(guān)于確定規(guī)范、監(jiān)管辦法等卻一向未形成一致的要求。
在參與了多省新動力展開規(guī)劃之后，某資深設(shè)計院人士以為，我國新動力展開的寬廣空間依然集中在中西部，東部區(qū)域的土地問題“難解”，與糧食安全相比，新動力展開的理由并沒有那么充分。
實際上，光伏展開與土當(dāng)?shù)蒯樀膯栴}還不只是局限在土地性質(zhì)上，土地稅收亦是其中一顆“不定時炸彈”。截至現(xiàn)在各省并未出臺一致的新動力用地稅收確定規(guī)范，這也導(dǎo)致了不少區(qū)域被“隨意”納稅的狀況頻發(fā)，即納稅范圍、納稅額度以及征收組織均不盡相同。從光伏領(lǐng)跑者、光伏扶貧到一般的光伏電站，納稅因區(qū)域而異，也給新動力出資帶來了不少的困擾。
進(jìn)入“十四五”之后，國家主管部分多次著重要推進(jìn)可再生動力大規(guī)模高份額商場化、高質(zhì)量展開，高質(zhì)量展開意味著行業(yè)不能再持續(xù)此前的粗放展開態(tài)勢。在當(dāng)時的用當(dāng)?shù)蒯樝?，尤其是中東部區(qū)域，單一的光伏電站建造將不再受用。能夠預(yù)見的是，合理運用土地、完成土地的節(jié)約運用以及空間運用、進(jìn)步土地價值必定會是新動力未來展開的方向之一，而關(guān)于出資商來說，這又是一堂考驗跨界與實踐的專業(yè)課。光伏們作者：臧超
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光伏電站
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